EGAlim : un décret précipité et irréaliste pour la restauration collective

19 mars 2019 - Chloé GWINNER

Les restaurants des collectivités devront s’approvisionner avec 50 % de produits sous signe de qualité, dont 20 % en bio avant 2022. C’est en tout cas ce que prévoit le dernier projet de décret en date, relatif à la mise en œuvre de la loi EGAlim, et qui déjà fait grincer des dents. Plusieurs acteurs (la FNSEA, JA, Coop de France, l’APCA, Geco Food Service, Restau’co, CGI et le SNRC) alertent les pouvoirs publics sur un risque de déstabilisation des filières et regrettent que le texte n’englobe pas l’ensemble des démarches de qualité (telles Bleu Blanc Cœur, Charte bonnes pratiques d’élevage, Global Gap, Collectif de la 3ème voie). Le projet de décret limite effectivement l’éligibilité aux produits sous signe label rouge, appellation d’origine (AOP), indication géographique (IGP), spécialité traditionnelle (STG) et haute valeur environnementale (HVE).

Marie-Cecile Rollin est directrice de Restau’Co, un réseau interprofessionnel de la restauration collective. Elle revient sur ce projet de décret et sur les enjeux de la restauration collective pour l’agriculture française.

Qu’apporte la loi EGAlim à la restauration collective ?

Nous avons tout d’abord remarqué que la restauration collective était prévue dans cette loi alimentation. C’est pour nous, une façon de reconnaître que la restauration collective a un rôle à jouer dans la transition alimentaire et le développement agricole des territoires. C’est aussi reconnaître que la restauration collective peut-être un levier pour les politiques alimentaires publiques des territoires. C’est d’ailleurs en ce sens que les CRALIM (Comités Régionaux de l’Alimentation) seront amenés à travailler, pour que la restauration collective soit actrice du développement des filières, du producteur jusqu’au distributeur, en passant par les transformateurs. Les achats en collectivité représentent une petite part de la consommation, mais elle représente un véritable levier, car en regroupant leurs volumes, les collectivités peuvent accompagner des démarches de conversion d’agriculteurs, de développement de production locale, etc.

Plus concrètement, cette loi alimentation vous donne-t-elle les moyens de mettre en œuvre ces politiques ?

Malheureusement, nous n’avons pour l’instant aucune information sur les moyens qui nous seront accordés. En effet, la loi apporte des contraintes importantes, notamment avec l’objectif des 50 % d’approvisionnement durable. Si la loi s’arrêtait là, ce serait sans doute plus simple, car cela fait longtemps que les collectivités travaillent dans l’optique d’avoir des achats durables. Cependant, ce qui est contraignant, c’est que la loi prévoit une définition assez limitée des produits pouvant entrer dans le champ des 50 % et surtout qu’une partie des actions durables et responsables des collectivités ne sont pas valorisables dans l’objectif de la loi. Pour atteindre ces objectifs qui sont quand même très ambitieux, avec un champ d’action très restrictif, les collectivités vont avoir besoin d’accompagnement. Or, aujourd’hui, nous n’avons aucune information à ce sujet, d’où notre inquiétude.

Comment le terme « durable » est-il défini ?

La loi comprend une définition qui englobe les produits bio, les produits sous signes officiels de qualité, les produits issus de production venant d’exploitation à Haute Valeur Environnementale. Il était également prévu un dernier point concernant tout achat prenant en compte les coûts liés aux externalités environnementales, autrement dit le cycle de vie du produit et son impact sur l’environnement. Cette définition était déjà assez contraignante, car difficile à appréhender. Mais le projet de décret d’application, pour des questions de calendrier, est encore plus restreint, et laisse complètement de côté la prise en compte des externalités environnementales. Effectivement, il n’existe pas aujourd’hui de méthode de calcul permettant d’évaluer le coût des externalités environnementales, ce qui est problématique. En bref, nous allons seulement pouvoir valoriser une partie des SIQO (signe officiel d’identification de la qualité et de l’origine), notamment le Label Rouge, les IGP, les AOP et les produits issus des exploitations à haute valeur environnementale.

Comment auriez-vous souhaité élargir cette gamme de produits ?

Cela fait trois ans que nous accompagnons les restaurants dans une démarche de progrès intitulée « Mon Restau Responsable ». Nous avions travaillé avec les organisations agricoles pendant deux ans pour définir ce qu’était un approvisionnement responsable et nous avions identifié deux leviers :

— le mode de production : bio ou sous signe de qualité, incluant certaines démarches comme Bleu Blanc Cœur, Demain la Terre, ou des démarches environnementales existantes…

— la proximité : d’où vient le produit et quel est le mode d’acheminement jusqu’au restaurant.

Or, ces deux éléments ne sont pas du tout pris en compte aujourd’hui par la règlementation et ne pourront pas être valorisés dans les 50 % tels qu’ils sont définis.

Savez-vous pourquoi le choix a été fait d’exclure ces critères ?

À mon sens, il y a d’abord la règlementation européenne. Les administrations de la restauration collective sont en grande partie soumises aux codes des marchés publics et ne peuvent donc pas faire valoir de préférence géographique. Les achats sont forcément ouverts à tous concurrents européens et nous n’avons pas le droit de cibler des démarches uniquement françaises et encore moins de dire que l’on va prioriser un produit venant de son propre territoire.

Ensuite, Matignon a imposé que les décrets sortent dans les six mois suivants la publication de la loi. Donc les services ont eu très peu de temps pour composer les décrets, alors que cela nécessiterait un vrai travail pour définir des méthodes permettant de valoriser des démarches qualité existantes et prenant en compte la vie du produit de sa production jusqu’à son mode de distribution. Les kilomètres parcourus font notamment partie des externalités environnementales qui auraient pu être prises en compte.

Le calendrier nous a interdit d’effectuer ce travail en amont. Travail qui sera néanmoins lancé par la suite. Mais nous craignons que cela arrive un peu tard puisque les obligations sont à l’horizon 2022. Aujourd’hui, le décret n’éclaire en aucun cas la loi et n’est absolument pas une aide à sa mise en œuvre.

L’objectif d’approvisionnement tel qu’il est rédigé dans le décret prévoit 20 % de produits bio et 50 % de produits sous signe de qualité d’ici 2022. Cela vous semble-t-il réalisable ?

L’objectif est réalisable pour certains restaurants de collectivité qui n’ont pas attendu la loi EGAlim pour mettre en application ces objectifs, mais c’est une minorité. Pour les autres, l’objectif ne sera certainement pas atteint en 2022. Par ailleurs, si tous les restaurants de collectivités prenaient ce virage aussi rapidement, ce serait une catastrophe pour les filières françaises. Cela désorganiserait complètement la production actuelle, qui est en train d’évoluer vers une production de qualité, mais qui a besoin que l’augmentation du volume d’achat vers ces produits soit progressive. Si nous mettons tous dans nos cahiers des charges les objectifs de la loi dès demain matin, cela créera un appel d’air à l’importation de produits.

À l’heure actuelle, quel pourcentage représentent ces produits sous signe de qualité tels que définis dans le décret dans l’approvisionnement des restaurants de collectivités ?

C’est difficile à dire, car les seuls chiffres existants concernent les achats hors domicile, c’est à dire à la fois la restauration commerciale, la restauration rapide et la restauration collective. Or, la restauration collective représente moins de la moitié de ces données. Nous savons par exemple que sur l’ensemble de la restauration hors domicile, l’importation de viande représente environ 80 % de l’approvisionnement. Mais on sait aussi que la restauration collective est beaucoup plus vertueuse, notamment sur l’achat de viande, qui est probablement le produit le plus importé. Du côté de nos adhérents, nous sommes en dessous des 50 % d’importation. Cependant, il n’existe pas de chiffres officiels pour l’ensemble de la restauration collective.

C’est d’ailleurs une des premières demandes que nous avons émises lors des États Généraux de l’Alimentation. Car comment peut-on évaluer ce qui est faisable en terme d’objectifs réalisables si nous n’avons pas les chiffres de ce qui se fait aujourd’hui. Notre demande a été inscrite dans les plans des interprofessions. Des choses se sont mises en place, mais c’est un travail de longue haleine. En attendant, on nous demande d’atteindre des objectifs alors que nous n’avons même pas connaissance de l’état des lieux.

Comment expliquez-vous ces taux d’importation et quels sont les freins à un approvisionnement national ?

La difficulté réside dans le processus des marchés publics, avec des cahiers des charges qui ne sont parfois pas assez ciblés, et des produits mis en concurrence. Malgré des notations de critères de plus en plus complexes, le produit local ne sort pas toujours gagnant des commissions d’appel d’offre. C’est pour cela que nous demandons que les produits frais soient reconnus comme une exception aux règles des marchés publics.

La prise en compte d’un critère environnemental pourrait-elle permettre de favoriser une préférence nationale, sans aller à l’encontre des règles de mise en concurrence ?

Oui, il faudrait nous permettre de prendre en compte dans le coût de cycle de vie du produit, le coût de l’acheminement jusqu’au restaurant de collectivité. Mais pour que ce critère soit utilisable par les acheteurs publics, sans risquer d’être remis en cause, il doit y avoir un mode de calcul reconnu par tous au niveau national.

Ce sujet fait-il partie des travaux à venir ?

L’Ademe mène actuellement une étude de faisabilité, que nous attendons tous. Mais il faudra ensuite engager le travail sur une méthode. Et aujourd’hui, personne n’a la solution ni la méthode. Nous espérons que ce travail soit engagé dans le cadre du Conseil National de la Restauration Collective.

Ces objectifs d’approvisionnement vont-ils forcément entrainer une hausse des coûts ?

C’est ce que nous craignions. Cela fait longtemps que nous accompagnons nos adhérents sur l’amélioration de leur approvisionnement. Nous avions commencé en 2005 avec un guide d’achat avec toutes les interprofessions alimentaires. L’amélioration doit se faire de façon progressive, en lien avec les acteurs de la production du territoire. Et les solutions – c’est pour cela que c’est compliqué – sont pratiquement uniques par territoire. Et à chaque fois, il faut trouver ses solutions avec les réseaux de distribution et avec les acteurs qui veulent jouer le jeu pour que cela soit cohérent et que l’on ait le moins de perte de coût possible. Ce n’est donc pas forcément plus cher à long terme, une fois que tout cela se sera mis en place. En attendant, pour lancer la machine, cela va forcément coûter un peu plus cher.

À l’heure actuelle, les produits bio représentent 40 % de surcoût à l’achat, de même pour certains produits de qualité. Mais ce surcoût peut être absorbé au fil du temps par le changement de travail du restaurant de collectivité, et surtout par la construction de la distribution et le déploiement des acteurs. Plus il y aura de produits de qualité et moins cela coûtera cher pour les restaurants de collectivité.

Pour que cela fonctionne, il faut aussi des encouragements, des dynamiques sur les territoires pour permettre aux établissements d’aller chercher ces solutions. C’est pour cela que nous demandons depuis les EGA qu’il y ait un accompagnement des restaurants. A titre d’exemple, Restau’co a accompagné 200 collectivités à la diminution du gaspillage alimentaire. Avec un accompagnement peu onéreux, nous réussissons à faire baisser de 50% ce gaspillage alimentaire ; pour un lycée cela représente un gain de 15 000 euros qui peut alors être consacré à un achat de meilleure qualité. Si la diminution du gaspillage est un levier, il ne suffira pas à financer la transition de la restauration collective. Nous souhaitons donc un accompagnement par l’État pour financer ainsi la transition des restaurants, ce qui passe par la formation ou l’investissement en matériel. Il faut motiver les équipes dans les restaurants, et cela demande parfois l’intervention d’un consultant extérieur qui permettra de changer les pratiques pour aller vers des achats plus qualitatifs. Ce sont des choses qui manquent cruellement en restauration collective. Il y a très peu de formations proposées au personnel des restaurants collectifs, par manque de budget.

Si le projet de décret est adopté, son application sera-t-elle contrôlée ?

J’ose croire que la loi vise à lancer une dynamique positive et amener chacun à accélérer ces étapes de transition. Les restaurants seront tenus de renvoyer leurs chiffres et faire remonter l’information de façon régulière, mais il n’est pour l’instant pas question de sanction ou d’autres éléments dissuasifs pour les restaurants qui ne parviendraient pas à atteindre les objectifs. Et c’est tant mieux. L’objectif est d’amener les restaurants, mais aussi les élus, car beaucoup sont des collectivités publiques, à trouver ensemble des solutions pour financer ce changement.

En revanche, cela ne coûtera pas plus cher aux familles, car la restauration collective a un rôle social et doit rester abordable pour les familles. Certains pourront faire un choix différent, avec des parties de facturation sur certaines tranches plus élevées, mais le plus souvent le choix est fait de rester sur le même coût famille. Si l’État ne l’accompagne pas financièrement, ce sera aux collectivités de le faire. Il faudra donc faire des choix budgétaires et prioriser la restauration collective. Par ailleurs, améliorer la restauration collective peut avoir d’autres conséquences économiques à moyen et long terme, comme réduire le traitement des eaux, etc. Mais nous savons que cela est compliqué pour les collectivités locales.

La production peut-elle craindre de devoir monter en qualité sans que ce travail soit valorisé à sa juste valeur ?

Nous ne le souhaitons pas, et c’est aussi pour cela que nous demandons un accompagnement des collectivités. Il faut vraiment changer notre façon d’acheter. Beaucoup ont déjà modifié leur comportement et n’achètent plus au seul critère du prix. Néanmoins, si les autres critères sont mal notés par méconnaissance et ne pèsent pas beaucoup dans la note, le critère du prix est facile à prendre en compte. Et c’est malheureusement souvent la donnée qui fera la différence et permettra de remporter l’appel d’offres alors même que le cahier des charges au départ pouvait être vertueux et prendre en compte la qualité et les démarches environnementales.

Nous menons aussi un travail de sensibilisation auprès des grossistes-distributeurs pour qu’ils comprennent bien nos cahiers des charges et répondent à nos appels d’offre avec des produits de plus grande proximité possible.

Le Gouvernement a décidé d’instituer le CNRC qui regroupe les pouvoirs publics et sept collèges d’acteurs impliqués dans la restauration collective. Cette instance aura pour mission première d’élaborer les textes réglementaires, de piloter leur mise en œuvre opérationnelle et d’accompagner les acteurs. Qu’attendez-vous de cette instance ?

Restau’co siège pour la restauration collective et représente les différentes associations et organisations de notre réseau. Ainsi, nous représentons à la fois les professionnels de la restauration scolaire, la restauration territoriale, la restauration d’entreprise et le médico-social. Nous espérons que le CNRC soit un lieu où nous allons pouvoir trouver des solutions, car nous souhaitons tous aller vers une restauration collective à 100 % durable, mais cela doit se faire ensemble, avec les agriculteurs, les industriels, les distributeurs et les élus, pour vraiment être au service du changement de l’agriculture. Nous représentons un petit volume par rapport à la grande consommation, mais nous sommes un volume qui peut s’engager avec des appels d’offres sur de longues durées et qui peut accompagner les politiques de l’alimentation des territoires.

Notre première demande était de supprimer les seuils intermédiaires et nous avons été entendu. Nous portons toujours la demande d’élargir la gamme de produits éligibles aux objectifs d’approvisionnement. Nous devrions avoir la dernière mouture du prochain décret dans les jours qui viennent. Et même si nous ne sommes pas entendus dans le cadre de cette loi, nous continuerons à accompagner nos restaurants vers des démarches de progrès plus larges que celles définies dans le décret. Ce que l’on souhaite c’est que le CNRC nous permette de trouver des outils d’accompagnement pour avancer ensemble.

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